Organisation

En France, le mot « opérateur » désigne une entreprise qui assure le transport public urbain de personnes et le transport ferroviaire de voyageurs et de fret. Les opérateurs sont réunis au sein de l’UTPF (Union des Transports Publics et Ferroviaires), organisation professionnelle qui regroupe également les gestionnaires d’infrastructures ferroviaires.

Le cadre général

Depuis la loi d’orientation des transports intérieurs, dite LOTI de 1982, l’organisation des transports publics en France est en grande partie décentralisée. Ce mouvement de décentralisation n’a cessé de se renforcer au fil des années et des textes législatifs.
 
La loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite LOM, a réformé en profondeur le cadre général des politiques de mobilités initialement fixé par la loi LOTI de 1982. Élaborée à la suite des Assises nationales de la mobilité, la LOM consacre un droit à la mobilité, remplaçant ainsi le droit au transport. Cette loi a notamment pour objectifs : 
-    de mettre fin aux zones blanches, c’est-à-dire des zones non couvertes par une Autorité organisatrice de la mobilité (AOM) ; 
-    d’accorder de nouvelles compétences aux collectivités territoriales pour organiser notamment des services tels que l’autopartage ou le covoiturage ;
-    de renforcer le rôles des Régions comme chefs de file de la mobilité ;
-    d’agir en matière de mobilité solidaire et de faciliter les déplacements des personnes en situation de handicap. 

Panorama des principaux textes structurant l’organisation du transport public urbain en France

L’organisation des transports publics urbains locaux et régionaux est confiée aux collectivités locales, également appelées Autorités organisatrices des transports (AOT), devenues depuis la loi « NOTRe » du 7 août 2015 Autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Ainsi, l’autorité organisatrice est l’acteur public compétent pour l’organisation des services de mobilité sur son ressort territorial.

Le ressort territorial est l’aire géographique de compétence d’une AOM. Cette notion est centrale dans la mise en œuvre de la compétence mobilité de l’autorité organisatrice. En effet, elle détermine notamment l’instauration du Versement Mobilité, initialement appelé Versement Transport, par l’autorité compétente.

Dans sa version résultant de la loi dite « NOTRe », l’article L.1231-1 du code des transports prévoyait que les autorités compétentes pour organiser la mobilité étaient les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport. La Loi d’orientation des mobilités (LOM) vient étoffer cette liste. Désormais, il peut s’agir d’Autorité organisatrices de la mobilité (AOM) locale (une métropole, une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes, un syndicat mixte) ou encore d’AOM régionale, c’est-à-dire, la Région.
Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) assurent la planification, le suivi et l’évaluation de leur politique de mobilité sur leur ressort territorial. Elles associent à l’organisation des mobilités les acteurs concernés.
A ce titre, sur son ressort territorial, chaque Autorité organisatrice de la mobilité (AOM) est compétente pour organiser les services de mobilité suivants :
- des services réguliers de transport public de personnes ;
- des services de transport scolaire ; 
- des services à la demande de transport public de personnes. 

Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) peuvent également organiser ou contribuer financièrement au développement des mobilités actives, partagées et solidaires.
Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) ne sont, en revanche, pas tenues d’organiser l’ensemble de ces services. Elles sont libres de mettre en place ceux qui sont les plus adaptés aux territoires sur lesquelles elles interviennent. 
Ces différents services de mobilité peuvent être organisés directement par l’autorité organisatrice, que ce soit en régie ou via une Société publique locale (SPL), ou bien être délégués à des opérateurs notamment via une concession de service (cf. ci-dessous exploitation des réseaux de transport urbain : les différents modes de gestion). 
L’Etat intervient notamment pour réglementer et organiser les transports publics aux côtés des collectivités territoriales concernées. Il subventionne aussi à nouveau certaines infrastructures lourdes (métro, tramway et bus à haut niveau de service) depuis la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (loi « Grenelle de l’environnement I »).
 

Transport urbain et non urbain

L’organisation des transports publics : le cas de l’Ile-de-France

L’organisation des transports publics en Ile-de-France relève d’une législation particulière. Elle repose principalement sur l’ordonnance du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France et le code des transports. 
En Île-de-France, une seule autorité organisatrice, Île-de-France Mobilités (IDFM), est compétente en matière de transports publics, urbains comme ferroviaires. A ce titre, Île-de-France Mobilités (IDFM) définit l’offre, désigne les exploitants, fixe les conditions d’exploitation et de financement des services et définit la politique tarifaire sur son territoire. 
Pour faire fonctionner quotidiennement l’ensemble de ces lignes, Île-de-France Mobilités (IDFM) conclut des contrats avec des opérateurs de transports, responsables du bon fonctionnement des lignes qui leurs sont confiées et de l’atteinte des niveaux de qualité de service qui leur sont fixés.
La RATP, la SNCF et 90 entreprises privées exploitent les transports publics de la région Ile-de-France sous le contrôle Île-de-France Mobilités (IDFM). 
L’association OPTILE regroupe les entreprises privées qui assurent les services de transport public dans la moyenne et grande couronne parisiennes.
Historiquement, les opérateurs intervenant dans la région Ile-de-France n’étaient pas soumis à la concurrence. La loi Nouveau pacte Ferroviaire et la Loi d’orientation des mobilités (LOM) ont défini les calendriers et modalités d’ouverture à la concurrence des services publics de transports de voyageurs. 
Ainsi, les services OPTILE sont dorénavant soumis à la concurrence et ce sera aussi progressivement le cas des réseaux historiques de bus de la RATP (Paris et première couronne) à partir de 2025, des tramways, métro, Transiliens et RER exploités par la RATP et SNCF Voyageurs d’ici à 2040. 
Les opérateurs, quels qu’ils soient, continueront à assurer des obligations de service public en contrepartie de contributions de la part d’Île-de-France Mobilités (IDFM). 

Le Grand Paris Express

Le Grand Paris Express est un projet de réseau de transport public d’envergure. Sa réalisation est pilotée par la Société du Grand Paris (SGP), en étroite collaboration avec ses partenaires. 
Ce projet prévoit la construction de quatre lignes de métro automatique autour de Paris et l’extension de deux lignes existantes. Il se caractérise par 200 km de lignes automatiques qui desserviront 68 gares, ce qui fait Grand Paris Express le plus grand projet urbain en Europe. 
Il doit ainsi desservir les grands pôles d’activité autour de la ville de Paris, tels que l’aéroport de Roissy, le plateau de Saclay, le centre d’affaires de la Défense ou encore Versailles. Ce futur réseau de transport sera mis progressivement en service entre 2024 et 2030. 
 

Conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont libres de choisir le mode de gestion pour exploiter leurs réseaux de transport public urbain. 
En matière de services publics de transport, cette liberté du choix du mode de gestion est encadrée par les dispositions des articles L. 1221-3 et suivants du code des transports.
Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) peuvent décider soit : 
-    de confier l’exploitation du service public, après mise en concurrence, à un tiers par le biais d’une concession ou d’un marché public (gestion déléguée) ;
-    de gérer directement le service en attribuant le contrat à un « opérateur interne », qui peut être une régie ou une Société publique locale (gestion directe). 

Quel que soit le mode de gestion choisi, l’exploitation de l’ensemble du réseau est généralement confiée à un unique opérateur, y compris pour les réseaux qui exploitent plusieurs modes de transport :  bus, tram et métro, par exemple.  
Chaque année, depuis 2005, l’UTPF étudie les évolutions du marché du transport urbain français (hors Île-de-France) en suivant les appels d’offres et les changements de mode de gestion de ses réseaux adhérents. Ainsi, il ressort de la dernière étude que sur l’ensemble des appels d’offres passés sur le marché français du transport urbain (hors Île -de-France) entre 2005 et 2020, 28% ont donné lieu à un changement d’opérateur, et ce quelle que soit la taille du réseau.

La gestion déléguée

Lorsqu’une Autorité organisatrice de la mobilité (AOM)  choisit d’externaliser l’exploitation de son réseau de transport public urbain, elle peut avoir recours, après mise en concurrence, à des opérateurs économiques ou à une Société d’économie mixtes locales (SEML)¹. 
Pour mettre en œuvre cette gestion externalisée, les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) disposent de deux outils contractuels distincts, selon l’importance des risques transférés à 
l’opérateur : la concession de services (ou délégation de service public : DSP) et le marché public. 
Le contrat de concession de services est l’outil privilégié par les Autorités organisatrices de la mobilité  ; ce mode de gestion est, en effet, retenu dans près de 90 % des réseaux de transport public urbain. Dans ce cas, l’AOM confie, sous son contrôle, la gestion et une partie de l’organisation du réseau de transport urbain à un opérateur : le concessionnaire. 

1. Une Société d’Économie Mixte Locale (SEML) est une société anonyme créée par des collectivités locales. Elles disposent d’actionnaires publics et privés. 

La gestion directe

C'est le mode de gestion par lequel Autorité organisatrice de la mobilité (AOM)  décide de gérer directement le service par le biais d’une régie ou d’une Société publique locale (SPL). 
La collectivité publique doit opérer, sur ces structures, un « contrôle analogue » à celui exercé sur ses propres services. 
Les régies de transport sont des structures publiques créées par l’organe délibérant de l’AOM et qui exploitent les réseaux de transport public sans mise en concurrence. Selon l’article R1221-1 du code des transports, les régies peuvent être :  
-    dotée de la seule autonomie financière ;
-    dotée à la fois de l’autonomie financière et de la personnalité juridique, exploitée sous forme d’Etablissement public industriel et commercial (Epic).
Les Sociétés publiques locales (SPL) ont été créées par la Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales. Constituées en sociétés anonymes, elles sont composées d’actionnaires publics. Leur activité doit être exclusivement réalisée pour le compte des collectivités actionnaires et leur périmètre d’activité doit correspondre exactement à celui du territoire des dites collectivités.
 

Les modes de gestion : synthèse

Organisation du transport public urbain : les généralités

• Loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI)
• Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
• Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
• Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités
• Décret n° 2015-1610 du 8 décembre 2015 relatif aux critères d'espacement moyen des arrêts et de variation de la fréquence de passage des services réguliers de transport public routier urbain de personnes 
• Arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes 

Le Règlement Obligation de Service Public (ROSP)

• Règlement (CE) n°1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route

Les concessions / délégations de service public

• Code de la Commande Publique (Partie III)
• Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession
• Ordonnance n°2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession
• Loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques
• Article L. 1411-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales
• Article R. 1411-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales
• Décret n°2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession  

Les marchés publics

• Code de la Commande Publique (Partie II)
• Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur lapassation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE
• Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE
• Code des marchés publics : Décret n°2006975 du 1 août 2006 portant code des marchés publics
• Ordonnance n° 2015899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics
• Décret n°2016360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics

Les régies

• L’article R12211 du Code des Transports

Les Sociétés publiques locales

• Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales

L’organisation du travail des salariés du transport urbain

• Acte dit Loi du 3 octobre 1940 relatif au régime du travail des agents des chemins de fer
• Décret n°2000-118 du 14 février 2000 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport public urbain de voyageurs

Le handicap et la mise en accessibilité des réseaux

• Articles 45 et 46 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées
• Décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006 relatif à l'accessibilité de la voirie et des espaces publics
• Décret n° 2007-1327 du 11 septembre 2007 relatif à la sécurité et à l'accessibilité des établissements recevant du public et des immeubles de grande hauteur, modifiant le code de la construction et de l'habitation et portant diverses dispositions relatives au code de l'urbanisme
• Arrêté du 13 juillet 2009 relatif à la mise en accessibilité des véhicules de transport public guidé urbain aux personnes handicapées et à mobilité réduite

La sûreté dans le transport urbain

• Article L. 2241-1 et suivants du Code des transports
• Décret n° 2016-541 du 3 mai 2016 relatif à la sûreté et aux règles de conduite dans les transports ferroviaires ou guidés ou certains autres transports publics
• Articles 529-3 et suivants du Code de procédure pénale

Les autres grands textes concernant le transport public

• Règlement (UE) n°181/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004
• Règlement européen (UE) 2021/782 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires (refonte) 
• Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie
• Loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre
• Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement
• Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte